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翁燕珍、褚春超：PPP绩效管理指引助推PPP实现更高质量发展

2020-04-07 来源：财政部PPP中心 道PPP 作者：翁燕珍、褚春超

一、文件出台的重要意义
PPP 项目开展绩效评价，能够监督社会资本切实履行相关职责和义务，激发其创新意识，通过管理创新和技术创新，提高项目服务质量和效率；能够为客观评价PPP 项目目标实现情况、项目效果和效益，科学合理确定政府付费支出额和调整价格提供重要依据；能够提升政府投资决策质量和行政监管水平、提高资金使用效率，保障 PPP 项目的顺利实施和良性发展。
2014年开始，PPP上升为国家层面意志，促进基础设施和公共服务市场化发展。国务院及相关部委先后出台了一系列PPP相关政策文件，均提及PPP项目绩效考核。例如，《国务院办公厅转发〈财政部发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见〉的通知》（国办发〔2015〕42号）指出政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价的支付依据；《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）要求建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制。2020年3月31日，财政部印发了《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号，以下简称《指引》）。
据悉，《指引》经过起草、征求意见、修改完善历时一年多之久，凝结了各方智慧，回应了社会各界对PPP绩效管理顶层设计的诉求。该《指引》作为首个PPP绩效管理顶层指导文件，对规范、指导全国上万亿元市场规模的PPP项目绩效管理工作提出了明确要求、指明了具体路径和方法，为各行业各领域建立健全本行业、本领域PPP项目绩效指标体系奠定了工作基础，同时也提出了更高要求。
二、文件实践运用应处理好几大关系
（一）PPP项目绩效管理和预算绩效管理之间关系
首先，《指引》明确的PPP项目绩效管理是对《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（2018年9月1日）具体落实的重要体现。《意见》明确提出“构建全方位预算绩效管理格局，建立全过程预算绩效管理链条，完善全覆盖预算绩效管理体系”。2020年2月25日，财政部印发了《项目支出绩效评价管理办法》（财预2020[10]号），其中第三条“涉及预算资金及相关管理活动，如......政府和社会资本合作（PPP）等绩效评价可参照本办法执行”。因此，PPP项目绩效管理是全面实施预算绩效管理的具体落实。
其次，在评价对象、内容与重点上，PPP项目绩效评价不同于当前财政预算绩效评价。预算绩效管理是以一级政府财政预算为对象，以政府预算资金在一定时期内所达到的总体产出和结果为内容，强调的是财政资金的使用效益（花钱必问效），为促进政府透明、负责、高效履职为目的所开展的绩效管理活动。PPP项目绩效评价强调的是从监管者对项目公益性角度出发，强调项目在合作期内（建设期+运营期）保质保量高效完成与运营，比如，一些不使用预算资金使用者付费类PPP项目也同样要开展绩效评价；在运营期没有预算资金安排也要进行PPP项目绩效评价；对建设资金不从预算角度要求，而是从项目整体建设投资按计划到位和管理进行要求等。
（二）PPP项目绩效管理约束性和灵活性之间关系
PPP项目在政企双方签订PPP项目合同之中，涉及的绩效管理方案、指标体系等对后续项目实施机构和社会资本/项目公司具有强约束性。但考虑到PPP项目作为中长期政企合作项目，涉及利益相关方多、各方权利义务关系较为复杂，加之合作期内社会、经济、自然等因素时常会对项目产生一些新的影响，项目准备及采购阶段所设计的绩效评价目标和指标体系，通常难以完全符合全生命周期内PPP项目实际情况，起初绩效评价目标、工作方案和指标体系在新的环境下也会产生需调整的情况。因此，在项目设计时需要充分考虑PPP项目绩效管理工作的约束性、严肃性，同时还需要预留动态调整机制，赋予绩效管理一定灵活性以实行PPP项目实施过程中出现的新情况，确保项目顺利实施、实现共赢目标。

针对该情况，《指引》具有较强的预见性，在第十一条中明确设计了相关条款。1.PPP项目准备阶段，项目实施机构应根据项目立项文件、历史资料，结合PPP模式特点，在项目实施方案中编制总体绩效目标和绩效指标体系并充分征求相关部门、潜在社会资本等相关方面的意见。财政部门应会同相关主管部门从依据充分性、设置合理性和目标实现保障度等方面进行审核。2.PPP项目采购阶段，项目实施机构可结合社会资本响应及合同谈判情况对绩效指标体系中非实质性内容进行合理调整。PPP项目绩效目标和指标体系应在项目合同中予以明确。3.PPP项目执行阶段，绩效目标和指标体系原则上不予调整。但因项目实施内容、相关政策、行业标准发生变化或突发事件、不可抗力等无法预见的重大变化影响绩效目标实现而确需调整的，由项目实施机构和项目公司（未设立项目公司时为社会资本，下同）协商确定，经财政部门及相关主管部门审核通过后报本级人民政府批准。

（三）PPP项目绩效管理共性和行业个性之间的关系
《指引》为全国PPP项目绩效管理工作开展指明了路径和方法，具有很强的可操作性。在文件中包含了五个附件，分别为PPP项目全生命周期绩效管理导图、PPP项目绩效评价工作方案（参考）、PPP项目绩效评价报告（参考）、PPP项目建设期绩效评价共性指标框架（参考）和PPP项目运营期绩效评价共性指标框架（参考）。这些附件为PPP项目绩效管理工作的开展提供了开展模板，项目建设期和运营期提出了共性指标框架。
考虑到各行业专业性强，《指引》对各行业主管部门提出了建立各子行业的绩效评价指标体系要求。第二十四条明确“各级行业主管部门应按照绩效管理相关制度要求，建立健全本行业、本领域核心绩效指标体系，明确绩效标准；合规履行预算编制、申报和执行程序；加强与财政及其他相关部门的协调配合”。建议各行业主管部门应尽快会同财政部门，充分结合行业特点、技术规范和适用法律法规，制定适应行业特征、体系完整、指标明确、操作性强的PPP项目绩效评价指标体系，指导本行业、领域内的PPP项目更为系统、科学地开展绩效评价工作，引导各项目社会资本对照评价指标改善管理，提升项目全生命周期的绩效管理水平，实质性提升公共服务质量和效率。